Eine Allianz von Großunternehmen und Wirtschaftsverbänden setzte in den 90er Jahren durch, dass europäische Gesetze vorab auf ihre ökonomischen Kosten untersucht und dabei vor allem die betroffenen Branchen gehört werden sollten. Publik wurde die verdeckte Lobbykampagne durch eine britische Studie, die im Januar in der Medizinzeitschrift Public Library of Science erschien. Das Forscherteam um Katherine Smith von der Universität Bath stützte sich bei seinen Recherchen auf interne Dokumente der Tabakindustrie, die im Zuge von Schadensersatzprozessen in den USA an die Öffentlichkeit kamen.

Brüssel ist eine Metropole des Lobbyismus: etwa 15.000 bis 20.000 hauptamtliche Interessenvertreter sind beschäftigt, die einzelnen Richtlinien und Verordnungen im Sinne ihrer Auftraggeber zu beeinflussen. Aus Lobbysicht wäre es wünschenswert, wenn man den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens prinzipiell so gestalten könnte, dass die eigenen Interessen möglichst gut zur Geltung kommen. Genau dies ist einer strategischen Allianz von Großunternehmen und Wirtschaftsverbänden gelungen, die von dem Lucky Strike-Hersteller British American Tobacco (BAT) ins Leben gerufen wurde.

Folgenabschätzung im Sinne der Industrie
Ansatzpunkt der Industriekampagne war das Instrument der Gesetzesfolgenabschätzung („impact assessment“). Ursprünglich war es dazu gedacht, EU-Gesetze bürgernäher und praxistauglicher zu gestalten. Dabei stellte sich die Frage, anhand welcher Kriterien die möglichen Folgen und unbeabsichtigten Risiken eines Gesetzesvorhabens abgeschätzt werden sollen. Es gibt Assessment-Verfahren, die die Auswirkungen der Gesetzgebung auf Umwelt und Gesundheit akzentuieren, aber auch Varianten, in denen die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft im Mittelpunkt steht (business impact assessment).

Die von BAT angeführte Konzernallianz verfolgte in diesem Zusammenhang zwei Politikziele: Zum einen sollte die EU der ökonomischen Kosten-Nutzen-Analyse Vorrang vor anderen Gesichtspunkten einräumen, zum anderen sollte bei der Abschätzung der finanziellen Folgen die Konsultation der betroffenen Branchen im Vordergrund stehen. Beide Ziele haben im Oktober 1997 – in verklausulierter Form – Eingang in ein Zusatzprotokoll zum EU-Vertrag von Amsterdam gefunden. Demnach muss die EU-Kommission, bevor sie neue Rechtsvorschriften erlässt, „umfassende Anhörungen durchführen“ und zudem dafür Sorge tragen, dass „die finanzielle Belastung und der Verwaltungsaufwand (…) der Wirtschaft und der Bürger so gering wie möglich gehalten werden und in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen“. Im Klartext bedeutet dies, dass Gesetzentwürfe etwa zum Umwelt- und Gesundheitsschutz wieder in der Schublade verschwinden oder aufgeweicht werden, falls sie zu hohe Kosten verursachen könnten, und dass bei der Abschätzung dieser Kosten die Vertreter der Wirtschaft zu konsultieren sind.

„Ein wichtiger Sieg“ einer kleinen Gruppe
BAT verbuchte dies als „einen wichtigen Sieg“, der durch eine „gut konzipierte Strategie und eine relativ kleine Gruppe eng miteinander vernetzter Unternehmen mit einem gemeinsamen Ziel“ ermöglicht wurde. Bei BAT hatte man Mitte der 1990er Jahre die Idee, dieses Grundproblem der Gesetzesfolgenabschätzung zu nutzen, um die Pläne der EU für weitergehende Rauch- und Werbeverbote zu vereiteln oder zumindest zu verzögern.

Dabei war von vornherein klar, dass ein solch schwerwiegender Eingriff in den Politikprozess nicht von einem Tabakunternehmen alleine bewerkstelligt werden kann. BAT schaltete deshalb mehrere Agenturen ein, die dank ihrer Kontakte zu Top-Entscheidern in Wirtschaft und Politik für die Organisation strategischer Allianzen prädestiniert sind. Das waren zum einen die international tätigen Anwaltskanzleien Shook Hardy & Bacon sowie Covington & Burling, zum anderen Beratungsfirmen wie Ernst & Young und die Weinberg Group.

Eine Denkfabrik als Frontorganisation
Um die Glaubwürdigkeit der Lobbykampagne zu erhöhen, sollte nicht BAT selber, sondern eine möglichst renommierte „Frontorganisation“ die Initiative ergreifen. Ausgewählt hierfür wurde das „European Policy Centre“ (EPC), eine Brüsseler Denkfabrik mit exzellenten Verbindungen zur EU-Administration. EPC wiederum gründete im Auftrag von BAT das „risk assessment forum“, das als Plattform für Unternehmen gedacht war, die von staatlicher Regulierung besonders betroffen sind. Die Vorgabe lautete, „große Namen“ auf die Liste der Unterstützer zu bekommen. Tatsächlich haben sich Weltkonzerne wie Bayer, Coca Cola, HSBC, Shell und Siemens bereit erklärt, die Aktivitäten des Forums für Risikobewertung zu unterstützen. Auffällig ist die starke Präsenz der Chemie- und Pharmaindustrie in dem Unternehmensbündnis. Über die Großbetriebe wiederum wurde der Dachverband der Wirtschaftsverbände UNICE (heute Business Europe), dem auch der BDA und der BDI angehören, in die Kampagne einbezogen. Das gemeinsame Anliegen der beteiligten Akteure war es, ein neues, industriefreundliches Paradigma für die Evaluation von Gesetzen auf EU-Ebene zu etablieren.

Um Einfluss auf Grundsatzentscheidungen in Brüssel zu nehmen, müssen Lobbyisten keineswegs sämtliche EU-Staaten auf ihre Seite bringen. Oft genügt es, sich auf zwei oder drei große Mitgliedsländer zu konzentrieren und diejenigen Staaten einzubinden, die während der Entscheidungsphase die EU-Ratspräsidentschaft innehaben. Im Fall der BAT- Initiative fiel die Wahl auf Deutschland und Großbritannien sowie die Niederlande und Irland, die vom Juli 1996 bis Juni 1997 turnusmäßig den Vorsitz im Rat der Europäischen Union übernahmen. Die britische Studie konzentriert sich vor allem auf die Lobbyarbeit in Großbritannien, insofern kommt die deutsche Schiene leider etwas zu kurz. Aber ein Blick in ein Protokoll der vom European Policy Center koordinierten „Cost Benefit Analysis and Risk Assessment Working Group“ zeigt, dass man auf verschiedenen Kanäle die deutsche Politik ins Boot holen wollte: so sollten u.a. der CDU-Europaabgeordnete und Bertelsmann-Lobbyist Elmar Brok angesprochen werden, Friedrich Kretschmer vom Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), Hanns Glatz von Daimler Benz und Helmut Maucher von Nestlé, der eine „persönliche Verbindung“ zu dem damaligen Bundeskanzler Helmut Kohl habe.

Beispiel Chemikalienpolitik REACH
Die Studie zeigt auch, welche Konsequenzen die neuen Regeln haben können. Auf ersten Blick können sie durchaus einleuchtend erscheinen: Wer sollte die Folgen eines neuen Gesetzes für die Unternehmen besser beurteilen können als die betroffenen Unternehmen selber? Problematisch daran ist vor allem, dass die Folgenabschätzung nicht aus harten Daten besteht, die mit der amtlichen Statistik abgeglichen werden könnten, sondern aus Vorhersagen. Wer den möglichen Nutzen eines Gesetzes für den Schutz der Umwelt und der Gesundheit relativieren will, braucht nur die finanziellen Belastungen in astronomische Höhen hochzurechnen und den Verwaltungsaufwand ins Groteske zu steigern.

Genau dies ist im Fall der EU-Chemikalienverordnung geschehen, die im Juni 2007 in Kraft getreten ist. Ursprünglich zielte das Gesetz zur „Registrierung, Evaluierung und Autorisierung chemischer Stoffe“ (REACH) darauf ab, die rund 100.000 in Europa hergestellten und verwendeten Chemikalien auf ihre Gesundheits- und Umweltverträglichkeit hin zu testen und gefährliche Substanzen durch weniger gefährliche zu ersetzen. Die Gesetzesinitiative stieß bei der europäischen Chemieindustrie auf vehementen Widerstand. Als wirksamste Waffe im Kampf gegen die geplante Regulierung erwiesen sich mehrere Szenarien, die das Menetekel einer „Deindustrialisierung Europas“ an die Wand malten. Die verantwortlichen EU-Politiker ließen sich von der Vorhersage millionenfacher Arbeitsplatzverluste so sehr verunsichern, dass sie den Geltungsbereich der Chemikalienverordnung stark einschränkten und die Pflicht zur Substitution gefährlicher Stoffe aufhoben. Die Anti-REACH-Kampagne vermittelt eine konkrete Vorstellung davon, wie viel politischen Sprengstoff ein so harmlos klingender Begriff wie „Folgenabschätzung“ enthalten kann.

Erfolgreiche Tarnung
Das Beispiel der Einflussnahme auf den EU-Vertrag von Amsterdam macht deutlich, wie wichtig die Intransparenz industrieller Lobbykampagnen für deren Erfolgsaussichten sein kann. Ohne die rhetorische und organisatorische Tarnung des eigenen Anliegens hätte British American Tobacco diesen „bedeutenden Sieg“ kaum erringen können. Die Kunst der rhetorischen Tarnung besteht darin, die Verfolgung der eigenen Partikularinteressen als Engagement für das Allgemeinwohl auszugeben. Kein Mensch kann vernünftigerweise etwas dagegen haben, wenn sich ein Unternehmen für Verhältnismäßigkeit, Bürgernähe, Objektivität und Qualität im Gesetzgebungsprozess einsetzt.

Organisatorisch getarnt wurden die Absichten von BAT durch das Bündnis mit anderen Unternehmen und das Vorschieben einer unverdächtigen „Frontorganisation“ – dem European Policy Centre. Wie trickreich die Camouflage im vorliegenden Fall in Szene gesetzt wurde, machen die Interviews deutlich, die von der Autorengruppe mit Vertretern der EU-Kommission geführt worden sind. So sagte der frühere Verbraucherschutzkommissar David Byrne bei der Befragung: „Ich wäre absolut erstaunt (…), wenn es irgendwelche Informationen gäbe, die darauf hindeuten, dass das EPC im Auftrag der Tabakindustrie tätig geworden ist – das wäre schockierend.“

Reaktionen auf die Studie
Das European Policy Centre reagierte auf die Veröffentlichung der Public Health-Studie so, wie Lobbyagenturen es häufig tun, sobald Einzelheiten ihrer klandestinen Operationen in die Öffentlichkeit gelangen: Das alles sei doch Schnee von gestern, hieß es sinngemäß. Der neue EPC-Geschäftsführer Hans Martens beteuerte auf eine entsprechende Nachfrage hin, er kenne die Vorgänge vor seinem Amtsantritt nicht, habe das EPC seitdem jedoch grundlegend umstrukturiert. Tatsächlich ist das EPC einer der wenigen Denkfabriken, die sich bislang überhaupt in das freiwillige Lobbyregister der EU-Kommission eingetragen haben. Der Mangel an Transparenz der Brüsseler Denkfabriken ist ein wichtiges Problem des Brüsseler Lobbydschungels, das selbst die EU-Kommission bei der Auswertung ihres freiwilligen und unzureichenden Lobbyregisters einräumen musste.

BAT wiederum quittierte den Vorwurf des verdeckten Lobbyismus mit dem fröhlichen Bekenntnis, die EU lade alle interessierten Parteien dazu ein, ihre Sichtweisen in den politischen Prozess einzubringen, und da mache man gerne mit. „We are happy to share our views“, so BAT, und das ist eine der wenigen Auskünfte, die man dem Tabakunternehmen unbesehen glauben darf.