Mit der Einführung eines verpflichtenden Lobbyregisters in Deutschland wird das Rad nicht neu erfunden. In einer ganzen Reihe von Ländern gibt es bereits Regelungen. Zudem haben internationale Organisationen wie die OECD und der Europarat eine Reihe von Standards formuliert, die Lobbyregistern nicht unterschritten werden sollten. Grund genug, die von Union und SPD geplante Regelung einmal in vergleichender Perspektive zu betrachten.

Die konkrete Ausgestaltung von Lobbyregistern hängt von vielen Faktoren ab – auch von der jeweiligen politischen Kultur, dem Institutionengefüge, der Rechtstradition. Jedes Lobbyregister jedoch muss eine grundlegende Frage beantworten: „Wer nimmt für wen Einfluss, zu welchem Thema und mit welchen Mitteln?“ Leider zeigt sich, dass das von der Koalition geplante deutsche Register dieser Anforderung in Teilen noch nicht genügt – trotz der bereits vollzogenen oder angekündigten Nachbesserungen.

Das Lobbyregister gilt als Herzstück jeder zeitgemäßen Lobbyregulierung. Es schafft grundlegende Transparenz über die Landschaft der Interessenvertretung – wenn es seriös ausgestaltet ist. Das ist leider nicht immer der Fall. Das österreichische Lobbyregister etwa ist zwar verpflichtend, stellt aber keinerlei Transparenz über Auftraggeber, Ziele oder Maßnahmen der Lobbyarbeit her und wird de facto nicht kontrolliert. Es kann deshalb mit Fug und Recht als Pseudo-Register gelten. (Wem diese These zu gewagt erscheint, sei der Evaluationsbericht des österreichischen Rechnungshofs empfohlen.)

Ganz anders sieht es hingegen in Frankreich, Irland, Kanada oder den USA aus. Dort sorgen aussagekräftige Daten dafür, dass Öffentlichkeit und Politik sich tatsächlich ein Bild von den Strukturen und Aktivitäten der Lobbybranche machen können. Dabei haben die verschiedenen Register im Detail unterschiedliche Stärken und Schwäche, wie unsere Grafik zeigt.

Wer lobbyiert?

Ein Lobbyregister macht zunächst transparent, wer Einfluss nehmen will. Die einzelnen Lobbyist:innen müssen bei der Registrierung ihre Namen sowie die ihrer Arbeitgeber und – falls sie im Auftrag Dritter handeln – ihrer Auftraggeber angeben. Diese Basis-Information ist in allen existierenden Lobbyregistern öffentlich. Nur das Register Österreichs versagt: Dort müssen Lobbydienstleister zwar der Registerbehörde ihre Auftraggeber nennen, doch diese Angaben bleiben geheim. Auskünfte darüber werden nur unter absurd hohen Auflagen erteilt (in den ersten sechs Jahren seit Einführung des Registers geschah dies deshalb nur einmal). Es ist gut, dass im deutschen Entwurf der Standard jetzt eingehalten wird. Die im ersten Entwurf noch vorgesehene Möglichkeit, die Identität von Auftraggebern zu verschweigen und nur Branchen zu nennen, wurde glücklicherweise gestrichen.

Bei vollwertigen Lobbyregistern gilt die Registrierungspflicht gleichermaßen für alle professionellen Lobbyist:innen - egal ob sie im Auftrag Dritter handeln (sogenannte „consultant lobbyists“) oder in Unternehmen oder Verbänden fest angestellt sind („in-house lobbyists“). Es gibt jedoch auch Schmalspur-Register wie in Großbritannien und Australien, die nur „consultant lobbyists“ und damit nur einen kleinen Bruchteil aller aktiven Lobbyist:innen erfassen. Diese Schmalspur-Register sind damit zwar geeignet, Aufschluss über die Auftraggeber von Lobbydienstleistern zu verschaffen, die mit der Politik in Kontakt treten. Die Öffentlichkeit bekommt jedoch keinen Überblick darüber, wer insgesamt lobbyiert. Zudem führen die auf „consultant lobbists“ beschränkten Register zu Wettbewerbsverzerrungen: Während kleine Unternehmen und Verbände, die sich keine eigenen Mitarbeiter:innen für Interessenvertretung leisten können, durch die Beauftragung externer Dienstleister registrierungspflichtig sind, können große Unternehmen und Verbände eigene Lobbyist:innen anstellen und so der Registrierungspflicht entgehen. Es ist deshalb positiv, dass der deutsche Entwurf alle Lobbyist:innen erfasst, egal in welchen Arbeits- und Dienstverhältnissen sie stehen.

Die Register in Irland, Kanada, USA und Australien warten darüber hinaus mit einer Rubrik auf, in der sogenannte Seitenwechsler kenntlich gemacht werden müssen. Anders gesagt: Lobbyist:innen, die früher ein öffentliches Amt oder Mandat innehatten, müssen dies im Register eigens angeben. Dies dient auch zur Überwachung der in den jeweiligen Ländern geltenden Karenzzeiten für ehemalige Funktionsträger, innerhalb derer diese keine Lobbytätigkeit ausüben dürfen. Bisher fehlt eine solche Rubrik im deutschen Entwurf. Es wäre wünschenswert, sie noch einzufügen.

Wer wird lobbyiert?

Lobbyregister sollen Einflussnahme auf Entscheidungen transparent machen, die das Gemeinwesen betreffen. Getroffen werden diese Entscheidungen in Parlamenten, Regierungen und Verwaltungen – und nicht nur in einer einzigen Institution. Entsprechend weit ist auch der Anwendungsbereich von Lobbyregistern. Lediglich das litauische Register von 2001 erfasst nur Lobbyarbeit gegenüber dem Parlament, ansonsten ist der Einbezug von Regierung und Verwaltung der Standard. Erfreulicherweise wurde inzwischen deutlich, dass auch die Bundesregierung mit den Ministerien Teil des deutschen Lobbyregisters werden soll – in den ersten Vorschlägen der Koalition war sie noch ausgeklammert. Ein Änderungsantrag ist angekündigt. Dabei ist wichtig, dass die Bundesregierung und die Ministerien komplett erfasst werden und nicht neue Ausnahmen geschaffen werden.

Der deutsche Entwurf sieht nicht vor, dass Lobbyisten angeben müssen, mit welchen Funktionsträgern sie in Kontakt treten wollen bzw. in Kontakt getreten sind. Verpflichtend ist dies beispielsweise in Irland und Kanda, wo jeder einzelne Kontakt offengelegt werden muss - mit Name, Funktion, Datum und genauem Thema der Kommunikation. In anderen Ländern gelten etwas weichere Vorschriften – doch auch in Frankreich und den USA muss zumindest die Institution oder ein Adressatenkreis der einzelnen Lobby-Maßnahmen benannt werden. In Slowenien wiederum sind nicht die Lobbyist:innen, sondern die Funktionsträger:innen verpflichtet, jeden Lobbykontakt spätestens nach drei Tagen an die Registerbehörde zu melden. Und auch auf EU-Ebene gibt es Meldepflichten: So sind die EU-Kommissar:innen verpflichtet, ihre Lobbytreffen im Internet zu veröffentlichen. Gleiches gilt für EU-Abgeordnete in Schlüsselpositionen, z. B. Ausschussvorsitzende und Berichterstatter:innen.

Anstelle einer umfassenden Kontakttransparenz kann man auch über eine legislative bzw. exekutive Fußspur die Gesetzesprozesse transparenter machen. Eine solche Fußspur legt offen, welche konkreten Versuche der Einflussnahme es auf einzelne Gesetzesvorhaben gab. Zu jedem Gesetzesentwurf sollte es eine Dokumentation der beteiligten Interessenvertreter:innen geben, aus der hervorgeht, welche Stellungnahmen abgegeben wurden, wer an ministeriellen Anhörungen teilgenommen hat, mit welchen Akteuren es weitere Gespräche und Kontakte gab. Ebenfalls sollte dokumentiert werden, welche Sachverständigen, Gutachten oder weitere Expertise von den Bundesministerien zur Erarbeitung des Gesetzentwurfes herangezogen wurden. Eine solche legislative bzw. exekutive Fußspur wäre eine wichtige Ergänzung zu dem bisherigen Gesetzesentwurf.

Wozu, wie und womit wird lobbyiert?

Das vergleichsweise schwache EU-Register sieht vor, dass bei einer Eintragung Angaben zum Lobbybudget gemacht werden müssen und Lobbydienstleister anzeigen müssen, von wem sie in welchem Umfang mit Lobbyarbeit beauftragt wurden.  Auch sollen die Themen der Lobbyarbeit so genau wie möglich benannt werden. Konkrete Angaben zu Maßnahmen und Themen sind in Irland, Kanada, USA und Frankreich fällig, in den letzteren beiden Ländern zusätzlich auch Finanzangaben. 

Der vorliegende deutsche Entwurf greift in dieser Hinsicht deutlich kürzer. Hier müssen Lobbyist:innen nämlich nur ganz allgemein ihren „Interessenbereich“ nennen. Es könnten dann weitgehend nichtssagende Begriffe wie „Energie“, „Digitales“, „Umwelt“ o.ä. angegeben werden. Welche konkreten Gesetze, Verordnungen, Auftragsvergaben oder sonstigen Entscheidungen die Interessenvertreter:innen beeinflussen wollen, bliebe jedoch weiterhin verborgen. Im Dunkeln bliebe aber nicht nur das Wozu, sondern auch das Wie und Womit der Lobbyarbeit. Denn auch die Maßnahmen, die Lobbyist:innen einsetzen, werden nicht abgefragt – sind es Veranstaltungen, direkte Gespräche oder schriftliche Kontaktaufnahmen? Angaben zu den finanziellen Mitteln werden zwar erwartet, können aber verweigert werden. Wer keine Finanzangaben macht, wird zwar mit Einschränkungen belegt und auf einer gesonderten öffentlichen Liste geführt. Zu den Einschränkungen gehört, dass der Titel "registrierte:r Interessenvertreter:in" nicht geführt werden darf. Eine verpflichtende Offenlegung von Finanzangaben, zumindest von den Lobbybudgets, wäre deutlich konsequenter.

Wie wird das Ganze durchgesetzt und kontrolliert?

Das auf dem Papier schönste Register ist wenig wert, wenn es bei der Anwendung hapert. Dabei sind viele Stellschrauben zu beachten: Von welcher Bindungskraft ist die Regelungsgrundlage? Wie unabhängig ist die Aufsichtsbehörde? Welche Kompetenzen hat sie, um Kontrollen durchzuführen und Sanktionen zu verhängen? Und stehen ihr auch ausreichende Ressourcen zur Verfügung, um ihrem Auftrag effektiv gerecht zu werden?

Gesetzliche Verpflichtung: Norm erreicht

Das deutsche Lobbyregister wird per Gesetz eingeführt und hat verpflichtenden Charakter. Damit wird der internationale Standard erreicht. Nur das EU-Transparenzregister arbeitet lediglich mit Anreizen und Sanktionen, die Lobbyakteure gewissermaßen dazu überreden sollen, ihre Tätigkeit transparent machen. So dürfen sich nur registrierte Lobbyist:innen mit EU-Kommissar:innen oder Ausschussvorsitzenden treffen oder einen Hausausweis zum EU-Parlament beantragen. Die mangelnde Verpflichtung – und damit einhergehende schwache Kontrolle – ist ein erheblicher Schwachpunkt im EU-Register, da sich Akteure um die Eintragung drücken können oder unvollständige oder fehlerhafte Angaben machen, ohne wirksam sanktioniert zu werden.

Unabhängige Aufsicht ist der Standard – aber nicht in Deutschland

In den meisten Ländern obliegt die Registerführung einer von den Institutionen und Parteien unabhängigen Behörde. Häufig ist diese gleichzeitig mit weiteren Aufgaben wie der Kontrolle der Parteienfinanzierung oder der Verhinderung von Interessenkonflikten bei öffentlichen Funktionsträgern betraut. Nur in Österreich (wo der Justizminister das Register führt) und in Brüssel (wo Mitarbeitende von Parlament und Kommission dafür abgestellt werden) gibt es keine unabhängige Aufsicht. Die Koalition hat sich leider ebenfalls gegen eine wirklich unabhängige Aufsicht entschieden. Sie will die Registerführung der Bundestagsverwaltung überlassen. Aus unserer Sicht ist das misslich. Wir haben deshalb in unserem Gesetzentwurf 2017 die Schaffung eines unabhängigen Transparenzbeauftragten nach dem Modell des Bundesdatenschutzbeauftragten angeregt. Dieser Transparenzbeauftragte könnte sowohl die Führung des Lobbyregisters als auch die Kontrolle der Parteienfinanzierung übernehmen – und auch weitere Aufgaben, die sich im Transparenzbereich stellen.

Kontrollen und Sanktionen: Schwammig oder hart?

Bei der Aufsicht über die Parteienfinanzierung ist die Bundestagsverwaltung eine eher zahnlose Kontrollinstanz. Sie hat zum Beispiel kein verbindliches Auskunftsrecht gegenüber Parteispendern und kann die Staatsanwaltschaft nur unter sehr eng gefassten Bedingungen einschalten. Beim Lobbyregister soll dies laut Koalitionsentwurf anders sein, da hier das Ordnungswidrigkeitsrecht in Stellung gebracht wird. Die Bundestagsverwaltung kann demnach, um etwaigen Registervergehen nachzugehen, sämtliche Mittel nutzen, die auch sonst zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten staatlichen Stellen zur Verfügung stehen. Aus diesem Grund fehlen im Gesetz Details zu Kontrollrechten und Sanktionsmaßnahmen, wie man sie in den Lobbyregister-Gesetzen anderer Länder findet. Dort ist in der Regel explizit ausbuchstabiert, dass Kontrollbehörden beispielsweise Zeugen vernehmen, eidesstattliche Erklärungen verlangen oder (nach richterlichem Beschluss) eigenständig Hausdurchsuchungen vornehmen können.

Der Koalitions-Entwurf schafft einen neuen Tatbestand im Gesetz über Ordnungswidrigkeiten und sieht vor, dass Verstöße gegen die Pflicht zur rechtzeitigen und wahrheitsgemäßen Eintragung mit bis zu 50.000 Euro Bußgeld bestraft werden können. Eine Abstufung der Sanktionen findet sich nicht im Gesetz – auch dies im Unterschied zu Regelungen in anderen Ländern wie Frankreich, Irland oder Kanda. Dort wird z. B. unterschieden, ob es sich um einen erstmaligen oder wiederholten Verstoß handelt, um einen geringfügigen oder gravierenden – und entsprechend werden gestaffelte Sanktionen vorgesehen. Diese Sanktionen beginnen im Regelfall mit einer öffentlichen Rüge. Häufig sind befristete oder auf Teilbereiche beschränkte Tätigkeitsverbote die nächste Stufe, verbunden mit Geldbußen. Die stärkste Sanktion kann ein lebenslanges Lobby-Tätigkeitsverbot sein – oder auch eine einjährige Haftstrafe, wie es sie etwa das französische Gesetz vorsieht.

Die Ausarbeitung eines abgestuften Sanktionskatalogs wird es hoffentlich noch geben. In Deutschland bleibt das der Bundestagsverwaltung überlassen. Mit Blick auf die Rechtsklarheit und Rechtssicherheit wäre es besser, bereits im Gesetz die Eckpunkte dafür anzulegen.

Auch Transparenz ist eine Frage der Ressourcen

Ein Grund für Umsetzungsprobleme kann Ressourcenmangel sein. So gilt Slowenien, das 2001 ein Lobbyregister einführte, in internationalen Vergleichen stets als vorbildlich. Die Slowen:innen selbst jedoch sind mit der Umsetzung der Transparenzregeln sehr unzufrieden. Als wichtigsten Grund für die mangelnde Durchsetzung nennen sie die unzureichende finanzielle, personelle und technische Ausstattung der Behörde. Viele Prozesse seien nicht digitalisiert und bedeuteten aufwendigen Papierkrieg. Deshalb kämen z.B. die öffentlichen Funktionsträger ihrer Meldepflicht von Lobbykontakten nicht hinreichend nach. Am anderen Ende der Skala steht beispielsweise Kanada. Das Land beschäftigt allein auf nationaler Ebene 22 Vollzeitkräfte und gibt umgerechnet rund zwei Millionen Euro jährlich aus, um eine weltweit vorbildliche Lobbytransparenz zu gewährleisten.

Der deutsche Gesetzentwurf stellt immerhin klar, dass das Register als öffentlich zugängliche Datenbank geführt wird – also nicht als für Suchanfragen ungeeignetes PDF-Konvolut, wie man es von den Rechenschaftsberichten kennt. Inwieweit bei der Einführung des deutschen Registers zusätzlicher Personal- und Finanzbedarf mitgedacht werden, ist bisher aber unklar. Schon mit der Aufsicht über die Parteienfinanzierung wirkt die Bundestagsverwaltung mit ihren Ressourcen überfordert, zusätzliche Kapazitäten wären dringend notwendig. Für das Lobbyregister sollten von Beginn an ausreichend Stellen und Ressourcen zur Verfügung stehen. Demokratie und Transparenz sollten uns das wert sein.

Last not least: Compliance

Ausländische Registerbehörden geben in der Regel sehr umfangreiche Hilfestellungen, um korrekte Registrierungen, präzise Angaben und termingerechte Updates zu ermöglichen. Auf den Seiten der französischen HATVP, des kanadischen „Lobby-Kommissars“ oder der irischen „Kommission für Standards im öffentlichen Amt“ werden aber nicht nur Interessenvertreter:innen gut an die Hand genommen, in benutzerfreundlich gestaltete Formulare geleitet und mit übersichtlichen Ausfüll-Hilfen bedacht. Auch umfassende FAQs für die Öffentlichkeit sowie gezielte Handreichungen für öffentliche Funktionsträger finden sich dort. Die Behörden bieten Schulungen an, bedienen jedes Jahr die Anrufe an die Register-Hotlines, und stellen eigene, detaillierte Tätigkeits- und Untersuchungsberichte ins Netz. Wie das in Deutschland passieren wird, ist offen. Aber es wäre sinnvoll, diesen Bereich von Anfang an mit zu planen.

Weiterlesen in der Lobbypedia:

Details zu den Ausführungen der Lobbyregister in den einzelnen Ländern sind in unserer Lobby-Datenbank Lobbypedia zu finden. Hier geht es direkt zu den Einträgen: