Seit gut 15 Jahren trommeln wir für ein verpflichtendes, gesetzliches Lobbyregister. Nun kommt es: Am morgigen Donnerstag wird der Bundestag das Lobbyregister-Gesetz verabschieden, zum Jahreswechsel soll es in Kraft treten. Mit dem Lobbyregister wird es künftig deutlich mehr Transparenz darüber geben, wer in wessen Auftrag Einfluss auf die politische Willensbildung in Bundestag und Bundesregierung nimmt. Das geplante Register ist kein zahnloser Tiger, bleibt aber in einigen wesentlichen Punkten hinter unseren Anforderungen zurück.

Die Verhandlungen zwischen Union und SPD waren lang und zäh, immer wieder erzeugten Skandale zusätzlichen Druck, zu einer Einigung zu kommen. Dem Ergebnis sieht man klar an, dass es sich um einen Kompromiss handelt. Unser Eindruck in den letzten Wochen und Monaten: Die SPD wollte mehr Transparenz und strengere Regeln, CDU/CSU weniger Transparenz und weichere Regeln. Angesichts der aktuellen Skandale um Nebentätigkeiten von Unionsabgeordneten, die ein strukturelles Problem im Umgang mit Lobbyismus innerhalb der Union offengelegt haben, wäre es geboten gewesen, dass die Union einen stärkeren Willen zu mehr Lobbytransparenz zeigt.

Dennoch: Trotz aller Schwächen, Lücken und Unzulänglichkeiten ist mit der Einführung eines verpflichtenden, sanktionsbewehrten Lobbyregisters auf gesetzlicher Grundlage für Bundestag, Bundesregierung und Ministerien ein wichtiger Meilenstein hin zu mehr Transparenz und klaren Regeln beim Lobbyismus erreicht.

Im Vergleich zum ersten Entwurf der Koalition sind im nun vorliegenden Gesetz einige wichtige Verbesserungen enthalten. Sehr kritisch sehen wir allerdings, dass der Lobby-Fußabdruck für Gesetze („exekutiver Fußabdruck“) von der Union blockiert wurde und somit in dieser Wahlperiode nicht mehr kommen wird. Damit fehlt dem Lobbyregister eine wichtige Ergänzung und es bleibt weiterhin unsichtbar, welche Interessen auf welche Weise an der Ausarbeitung von Gesetzen beteiligt waren.

Einige zentrale Kritikpunkte:

Auf der Plus-Seite steht:

Im folgenden bewerten wir die wichtigsten Punkte des Lobbyregister-Gesetzes etwas detaillierter. Der aktuelle Gesetzentwurf findet sich hier (pdf).

Reichweite der Registrierungspflicht

Das Gesetz gilt zunächst für alle, die Lobbyarbeit gegenüber Bundestag, Bundesregierung und Ministerien machen. Damit ist eine wichtige Verbesserung im Vergleich zum ersten Entwurf gegeben, in dem lediglich die Interessenvertretung gegenüber dem Bundestag erfasst wurde.

Nun führt die Lobbyarbeit gegenüber Bundestag mitsamt seinen Organen, Mitgliedern, Fraktionen und Gruppen ebenso zur Registrierungspflicht wie gegenüber der Regierung und den Ministerien, dort bis hinunter zur Ebene der Unterabteilungsleiter:innen. Die Lobbyarbeit gegenüber den Fachreferaten in den Ministerien bleibt damit außen vor, was wir kritisch sehen, da hier die meisten Gesetze geschrieben werden. Zugleich ist davon auszugehen, dass sich viele Lobbyakteure allein deshalb nicht der Registrierungspflicht entziehen können, da es nur wenige geben dürfte, die ausschließlich gegenüber der Fachebene der Ministerien Lobbyarbeit betreiben.

Die SPD wollte an diesem Punkt mehr und zumindest die Referatsleiter-Ebene mit in den Anwendungsbereich des Gesetzes aufnehmen. Die Union wollte nur die Lobbyarbeit gegenüber Minister:innen und Staatssekretär:innen erfassen. Der Kompromiss sieht nun vor, dass auch zwei Leitungsebenen darunter umfasst werden - die Abteilungsleiter:innen und die Unterabteilungsleiter:innen.

Für die Reichweite der Registrierungspflicht ist aber nicht nur die Adressatenseite relevant, sondern natürlich auch die der Absender:innen. Hier wendet das Gesetz einen weiten Begriff von Interessenvertretung an, sodass sich zunächst alle, die Lobbyarbeit betreiben, gemeint fühlen dürfen (bis auf die Ausnahmen, siehe unten). Dies umfasst Unternehmen und Verbände genauso wie Nichtregierungsorganisationen, Lobbyagenturen, Lobbyarbeit betreibende Anwält:innen und Kanzleien oder auch Stiftungen. Ein breiter Begriff der Interessenvertretung ist gut, sofern sichergestellt ist, dass ausreichend klar ist, wer sich letztlich verpflichtend in das Register eintragen muss. Dafür sieht das Gesetz weitere Kriterien vor.

Kriterien für die Registrierungspflicht

Ein einzelnes Gespräch mit einem Abgeordneten oder einer Unterabteilungsleiterin führt nicht automatisch zur Registrierungspflicht. Zum einen gibt es Ausnahmen, dazu gleich mehr, zum anderen formuliert das Gesetz vier weitergehende Kriterien:

So müssen sich Lobbyakteure dann registrieren, wenn die Interessenvertretung regelmäßig betrieben wird. Damit sollten sich all jene registrieren müssen, die in ihrem Verband, Unternehmen oder sonstiger Organisation Beschäftigte haben, zu deren Aufgaben Lobbyarbeit gehört. An dieser Stelle hätten wir uns allerdings mehr Eindeutigkeit gewünscht, wann von einer Regelmäßigkeit auszugehen ist und wann dies nicht der Fall ist. Ähnlich verhält es sich mit dem Kriterium der auf Dauer angelegten Interessenvertretung. Dies soll für Fälle greifen, in denen die Lobbyarbeit noch nicht regelmäßig erfolgt, sondern gerade erst begonnen wurde. Dies würde zum Beispiel greifen, wenn eine Unternehmen ein neues Lobbybüro in Berlin eröffnet, es also personelle und organisatorische Strukturen gibt, die auf die Interessenvertretung gegenüber der Politik ausgerichtet sind.

Für Lobbyakteure, deren Geschäft es ist, Lobbyarbeit im Auftrag von Dritten zu betreiben, gibt es ein eigenes Kriterium. Dieses ist vor allem für Lobbyagenturen und -kanzleien sowie selbstständige Einzellobbyist:innen relevant. Laut Gesetz ist die Interessenvertretung registrierungspflichtig sobald sie geschäftsmäßig für Dritte betrieben wird. Hier ist es also unerheblich, ob die Lobbyarbeit regelmäßig betrieben wird oder auf Dauer angelegt ist: Sobald ein Auftragsverhältnis zur Interessenvertretung besteht, gilt unmittelbar die Registrierungspflicht. An dieser Stelle ist das Gesetz eindeutig.

Das vierte Kriterium zielt auf Lobbyakteure ab, die nur punktuell aktiv werden, ansonsten aber keine Lobbyarbeit betreiben. Demnach müssen sie sich eintragen, wenn sie innerhalb der letzten drei Monate mehr als 50 unterschiedliche Interessenvertretungskontakte hatten. Uns erscheint diese Zahl durchaus hochgegriffen. Wichtig zu wissen ist aber, dass beispielsweise mit einer Mail an alle Mitglieder eines bestimmten Ausschusses diese Schwelle bereits fast überschritten ist. Für diejenigen, die regelmäßig mit der Politik im Austausch stehen, dazu gehört zum Beispiel LobbyControl, ist die Frage der Kontakthäufigkeit ohnehin nicht relevant.

Insgesamt dürfte der allergrößte Teil der relevanten Lobbyakteure unter eines der vier genannten Kriterien fallen. Sollten sich hier dennoch Lücken ergeben und einzelne Akteure versuchen, die Registrierungspflicht durch haarspalterische Auslegung zu umgehen, muss an dieser Stelle nachgebessert werden.

Ausnahmen von der Registrierungspflicht

Viel diskutiert wurde über die recht lange Liste an Ausnahmen. Am brisantesten sind die umfassenden Ausnahmen für Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände sowie Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften. Kirchen, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften gehören zu den wichtigsten Lobbyakteuren in Deutschland. Mit der im Gesetz gewählten Formulierung sind sie allerdings fast vollständig von der Regelung ausgenommen. Das hatten wir, wie auch andere Expert:innen, bereits scharf kritisiert, als der erste Entwurf letzten Herbst öffentlich wurde. Begründet werden diese Ausnahmen mit der vom Grundgesetz geschützten Koalitionsfreiheit der Tarifparteien und der Religionsfreiheit. Allerdings rechtfertigt dieser verfassungsrechtliche Rahmen aus unserer Sicht nicht, die genannten Akteure grundsätzlich aus dem Anwendungsbereich des Lobbyregister-Gesetzes herauszunehmen. Die Ausnahme hätte sehr viel enger gefasst werden können, indem lediglich die Tätigkeit in der Rolle als Tarifpartner oder die Vertretung von religionsspezifischen Anliegen besonders geschützt worden wäre. Die Kirchen etwa gehören mit ihren Organisationen zu den größten Arbeitgebern in Deutschland. Arbeitgeberverbände vertreten auch politische Interessen, die über ihre reine Rolle als Tarifpartner hinausgehen, zum Beispiel beim Lieferkettengesetz. Zudem stehen deutsche Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften und auch die politischen Vertretungen der Kirchen im EU-Lobbyregister. Es ist nicht nachvollziehbar, warum in Berlin nicht funktionieren sollte, was für die deutschen Verbände und Kirchen in Brüssel offenbar kein Problem darstellt.

Neben den bereits bekannten Ausnahmen sind im Vergleich zum letzten Entwurf weitere hinzugekommen. Hier hat offenbar ein kleiner Wettbewerb unter den Akteuren stattgefunden, um durchzusetzen, dass das Lobbyregister für sie jeweils nicht gelten soll. Nicht jede dieser Ausnahmen ist inhaltlich nachvollziehbar. Neu hinzugekommen sind die parteinahen politischen Stiftungen, vom Bund geförderte Organisationen der auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik wie zum Beispiel das Goethe-Institut, die kommunalen Spitzenverbände und anerkannte nationale Minderheiten bzw. die deutsche Minderheit in Dänemark. Neu ist auch die Ausnahme für diejenigen, die über „keine dauerhafte Vertretung in Deutschland verfügen und sich für Menschenrechte, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, humanitäre Belange oder Fragen der Nachhaltigkeit einsetzen“ und die hauptsächlich außerhalb von Deutschland tätig sind. Diese Ausnahme ist durchaus sinnvoll, um beispielsweise Menschenrechts-Aktivist:innen aus wenig rechtsstaatlich geprägten Ländern im Zweifelsfall nicht zu gefährden.

Angaben der Lobbyakteure

Für die Beurteilung eines Lobbyregister ist aber selbstverständlich nicht nur wichtig, wer sich eintragen muss und wer nicht, sondern welche Informationen von den Lobbyakteuren angegeben werden müssen.

Im Vergleich zum ersten öffentlich gewordenen Gesetzentwurf gab es bei den von den zu leistenden Angaben einige wichtige Verbesserungen:

Auftragslobbyist:innen müssen nun ihre Auftraggeber namentlich benennen. Zuvor war lediglich eine allgemeine Branchenangabe vorgesehen. Wäre das so gekommen, hätte das Lobbyregister-Gesetz selbst Minimalanforderungen nicht erreicht.

Problematisch ist dagegen, dass weiterhin keine konkreten Angaben dazu verlangt werden, worauf genau die Lobbyarbeit zielt. Da ist das EU-Transparenzregister inzwischen weiter, auch wenn es dort noch an der Umsetzung hapert. Auch im Vergleich zu Lobbyregistern in anderen Ländern schneidet das deutsche in diesem Punkt nicht gut ab. Statt nach genauen Ziel-Angaben (etwa die Nennung eines konkreten Gesetzesprojekts) wird nur allgemein nach dem „Interessen- und Vorhabenbereich“ sowie nach einer Beschreibung der Tätigkeit gefragt. Dieser Punkt ist umso kritischer, als der exekutive Fußabdruck ebenfalls fehlt. Somit bleibt ein zentraler Bereich im Dunkeln: Wir wissen künftig, wer für wen Lobbyarbeit macht, aber nur sehr grob wozu. Immerhin: In einer früheren Version des Gesetzentwurfes musste nur der Interessenbereich angegeben werden, der „Vorhabenbereich“ ist neu hinzugekommen und könnte zumindest für etwas mehr Klarheit sorgen, wobei das stark von der Umsetzung des Gesetzes abhängen wird.

Eine weitere Lücke besteht darin, dass insbesondere Lobbyagenturen zudem nicht pro Auftraggeber Gegenstand und Auftragsumfang aufschlüsseln müssen. Auch hier ist das EU-Transparenzregister weiter. Dort lässt sich zumindest die Größenordnung eines Lobbyauftrags ablesen. Es macht einen erheblichen Unterschied, ob eine Agentur im Gegenwert von einer Million oder 5.000 Euro für einen Kunden tätig ist. Im deutschen Register müssen Lobbydienstleister dagegen nur insgesamt ausweisen, wie hoch ihre Aufwendungen für die Lobbyarbeit sind – wenn diese Angabe nicht ohnehin verweigert wird, siehe dazu unten.

Diese Defizite sind besonders kritisch, da der exekutive Fußabdruck ebenfalls fehlt. So bleibt insgesamt im Dunkeln, welche Lobbyakteure auf welche Gesetze oder politischen Programme mit welchem eingesetzten Budget einwirken.

Finanzangaben

Im Dunkeln könnte auch einiges bleiben, was Finanzangaben betrifft. Zwar verlangt das Gesetz Angaben zur Finanzierung ebenso wie zu Lobbyaufwendungen, was wir sehr begrüßen. In diesem Punkt geht das deutsche Lobbyregister sogar über das hinaus, was in den meisten anderen Ländern mit Lobbyregistern verlangt wird. In Frankreich oder Irland zum Beispiel werden gar keine Angaben zur Herkunft der Finanzierung verlangt. Verbessert hat sich auch im Vergleich zum ursprünglichen Entwurf, dass Personalkosten bei den Lobbyaufwendungen nicht mehr ausgeklammert sind. Aber: Diese Angaben können verweigert werden. Das hat dann zwar Konsequenzen: Wer die Angaben nicht macht, landet auf einer gesonderten öffentlichen Liste im Lobbyregister, darf sich nicht „registrierter Interessenvertreter:in“ nennen und erhält unter Umständen keinen Hausausweis für den Bundestag. Gewichtiger dürfte sein, dass im Verweigerungsfall auch die Teilnahme an Anhörungen im Bundestag oder in Ministerien nicht möglich sein soll. Allerdings sind all diese Punkte nicht für alle Lobbyakteure gleichermaßen relevant. Unternehmen und Lobbyagenturen sitzen selten in Anhörungen. Einen Hausausweis zu haben oder nicht, macht praktisch kaum einen Unterschied.

Konsequenter wäre es daher, wenn die Finanzangaben für alle gleichermaßen verpflichtend wären. Das aber auch nur, wenn die verlangten Angaben geeignet sind, Lobbystrukturen aufzuzeigen und zugleich legitime Schutzinteressen der Interessenvertreter:innen zu wahren.

Eine gewisse Schieflage ergibt sich nämlich zwischen den vornehmlich durch Spenden finanzierten Organisationen einerseits und Akteuren wie Lobbyagenturen und Unternehmen andererseits. Lobbyagenturen und andere im Auftrag tätige Akteure müssen nicht aufschlüsseln, wie hoch die Summen sind, die sie von einzelnen Kunden erhalten. Unternehmen müssen nicht angeben, zu welchen konkreten Prozessen sie Lobbyarbeit machen. Auf der anderen Seite müssen aber Schenkungen, dazu gehören Spenden, recht detailliert ab 20.000 Euro offengelegt werden. Das betrifft zwar nicht nur zivilgesellschaftliche Organisationen, aber vermutlich vor allem. Während gegen Transparenz über die Finanzierung von Organisationen nichts einzuwenden ist – im Gegenteil – ist es doch auffällig, das das Gesetz an dieser Stelle ziemlich scharf und umfassend ist, während an anderer Stelle bewusste Lücken geschaffen werden.

Weitere Angaben

Juristische Personen, also zum Beispiel Vereine und Unternehmen, müssen die Namen von Beschäftigten angeben, „die die Interessenvertretung unmittelbar ausüben“. D.h. diejenigen, die im direkten Austausch mit Politiker:innen stehen, tauchen namentlich auf. Das war zwischenzeitlich in den Verhandlungen aus dem Entwurf gestrichen und es ist gut, dass diese Streichung wieder rückgängig gemacht wurde. Die Gesamtzahl der im Bereich der Interessenvertretung Beschäftigten muss dagegen nur in Stufen von 10 angegeben werden. Hierunter fallen dann all jene Beschäftigte, die zwar an der Interessenvertretung mitwirken, zum Beispiel durch fachliche Zuarbeit, aber nicht im direkten Kontakt zur Politik stehen.

Bedauerlich ist weiterhin, dass keine gesonderte Angabe erfolgen muss zu Beschäftigten, die innerhalb der letzten Jahre selbst noch in der Politik tätig waren. Das gibt es durchaus in anderen Ländern und das wäre eine sinnvolle Erweiterung. Immerhin müssen die Namen derjenigen Ex-Politiker:innen angegeben werden, die als Lobbyist:innen in unmittelbarem Kontakt mit Politiker:innen stehen - wie beispielsweise Karl-Theodor zu Guttenberg.

Verhaltenskodex

Ein weiterer, lang umstrittener Punkt betrifft den Verhaltenskodex, an den sich künftig alle im Register eingetragenen Akteure und Personen halten müssen. In dem im letzten Herbst in den Bundestag eingebrachten Gesetzesentwurf war noch vorgesehen, dass sich jede und jeder einen eigenen Verhaltenskodex geben kann. Dieser Ansatz hatte viele Nachteile. So hätte die Bundestagsverwaltung im Einzelfall prüfen müssen, ob die jeweiligen Verhaltensregeln ausreichend sind. Zudem wäre die Wirksamkeit von Regeln, die Akteure sich selbst geben und deren Einhaltung sie selbst kontrollieren sollen, vorsichtig formuliert, sehr begrenzt gewesen. Entsprechend haben wir uns für einen einheitlichen Kodex ausgesprochen und ein solcher wird nun auch kommen.

Zudem enthält das Gesetz selbst einige wichtige Regeln für Lobbyist:innen. So müssen sie bei jedem Kontakt mit der Politik Angaben zu Identität und Anliegen des Auftraggebenden machen. Außerdem sind Vereinbarungen, durch die eine Vergütung oder deren Höhe vom Erfolg abhängig gemacht wird, unzulässig. Für dieses Verbot von erfolgsabhängigen Honoraren haben wir uns ebenfalls ausgesprochen, da eine solche Vergütung Anreize setzt, zu illegitimen Mitteln bei der Lobbyarbeit zu greifen. Wird gegen den Kodex verstoßen, wird das für 24 Monate im Register vermerkt und Betroffene dürfen sich nicht mehr „registrierte Interessenvertreter:in“ nennen.

Kontrolle und Sanktionen

Die besten Regeln und Vorschriften taugen nichts, wenn ihre Einhaltung nicht kontrolliert wird und Verstöße keine Folgen haben. Daher ist es gut, dass mit dem Gesetz ein neuer Ordnungswidrigkeits-Tatbestand geschaffen wird. Wer sich also trotz Pflicht nicht registriert oder falsche Angaben macht, begeht künftig eine Ordnungswidrigkeit, die ein Bußgeld zur Folge haben kann. Die Höhe des Bußgeldes beträgt dabei maximal 50.000 Euro. Das ist für große Verbände und Unternehmen sicher keine schmerzhafte Summe. Hier dürfte die symbolische Wirkung auf die Reputation wichtiger sein.

Immerhin kann die Bundestagsverwaltung im Zweifel auf polizeiliche oder staatsanwaltschaftliche Ermittlungskompetenzen zurückgreifen, wenn es den begründeten Verdacht auf Verstöße gibt.

Grundsätzlich ist aber die Bundestagsverwaltung aus unserer Sicht nicht die richtige Stelle für die Registerführung. Hier hätten wir uns eine:n unabhängige:n Beauftragte:n für Transparenz und Integrität gewünscht, die oder der mit mehr Möglichkeiten ausgestattet wäre – und in verwandten Bereichen wie etwa der Parteienfinanzierung ebenfalls für die Aufsicht sorgen könnte. Die Bundestagsverwaltung muss auf jeden Fall mit genügend zusätzlichen Ressourcen und Personal ausgestattet werden, um das Register ordentlich führen und falschen oder fehlenden Angaben auch nachgehen zu können.

Ausblick

Mit der Einführung des Lobbyregisters ist eine unserer zentralen Forderungen erfüllt – trotz aller Schwächen des konkreten Gesetzes. Wir werden nun auf eine konsequente Umsetzung drängen. Klar ist für uns aber auch, dass nun der Lobby-Fußabdruck für Gesetze nicht von der Tagesordnung verschwinden darf, da ohne einen solchen Fußabdruck konkrete Lobby-Einflüsse nicht ausreichend transparent werden. Das muss dringend nachgeholt werden und dafür werden wir uns auch mit Blick auf den Bundestagswahlkampf weiter entschieden einsetzen.

Dringender Handlungsbedarf besteht zudem weiterhin bei den Regeln für Abgeordnete und bei der Parteienfinanzierung, das haben die Skandale der letzten Wochen erneut mehr als deutlich gezeigt. Insbesondere die Union steht hier in der Pflicht, sie darf sich nun nach der Beschlussfassung zum Lobbyregister nicht zurücklehnen. CDU/CSU müssen ihre bislang abwehrende Haltung gegenüber Maßnahmen für mehr Transparenz und Integrität in der Politik klar und deutlich hinter sich lassen. Mit dem Lobbyregister allein sind die Probleme nicht gelöst.