Lange hat man von den großen Plänen der Ampel im Bereich Transparenz und Lobbykontrolle nichts gehört. Krieg, Energiekrise, Streit ums Heizen, vieles erschien dringender als die Arbeit an unserer Demokratie. Nun geht es aber zumindest bei einem Versprechen aus dem Koalitionsvertrag voran: SPD, Grüne und FDP bringen ihren Gesetzentwurf zur Reform des Lobbyregisters in den Bundestag ein. Am Freitag findet die 1. Lesung statt. Damit steigt die Wahrscheinlichkeit, dass die neuen Regeln für alle Lobbyakteure noch zum Jahreswechsel Inkrafttreten können.

Der Gesetzentwurf enthält tatsächlich viele gute und sinnvolle Neuerungen, die das Lobbyregister künftig aussagekräftiger machen werden. Es werden Lücken geschlossen und durch neue abgefragte Angaben die Transparenz erhöht. Doch nicht alles ist rosig. In einigen Punkten bleiben die Ampel-Pläne klar hinter unseren Erwartungen zurück.

Hier zunächst ein grober Überblick über die wichtigsten Änderungen. Weiter unten erläutern wir zentrale Punkte genauer.

Was ändert sich im Detail?

Beginnen wir mit dem Inhalt des Registers. Es werden im Großen und Ganzen wesentlich mehr Informationen verlangt, die ein genaueres Bild über Lobbyakteure, ihre Ziele, Finanzierung und Auftraggeber zeichnen. Die größten Änderungen gibt es bei folgenden Punkten:

1. Inhalte und Ziele der Lobbyarbeit:

Wichtig ist, dass alle im Register eingetragenen Unternehmen, Verbände, Organisationen, Stiftungen, Einzellobbyist:innen, Kanzleien und Agenturen künftig verpflichtend konkret benennen müssen, auf welche Gesetze oder Verordnungen sie Einfluss nehmen.

Bisher ist diese Angabe freiwillig, was dazu führt, dass sie kaum gemacht wird. Wo möglich, sollen dann künftig ein direkter Link zu den entsprechenden Dokumenten auf der Seite des Bundestags gesetzt werden. Zudem sollen Lobbyakteure ihre Stellungnahmen zu Gesetzen künftig direkt im Register hochladen. Diese Maßnahmen werden dazu führen, dass für Politik und Öffentlichkeit sehr viel besser nachvollzogen werden kann, welche Lobbyist:innen auf welche Entscheidungen Einfluss nehmen wollen und was ihre Anliegen und Positionen sind.

Das ist zwar noch keine Lobby-Fußspur für Gesetze, wie wir sie fordern: Diese soll die Behörden verpflichten, offenzulegen inwieweit Lobbyist:innen tatsächlich Einfluss auf Gesetze hatten. Aber die Transparenz über die Beteiligung von Dritten an der Gesetzgebung wird so dennoch ein gutes Stück erhöht. Fazit: Gut so!

2. Auftrags-Lobbyismus:

Eine weitere wichtige Verschärfung betrifft all diejenigen, die im Auftrag von Unternehmen, Verbänden oder auch ausländischen Regierungen Lobbyarbeit betreiben, also Lobbyagenturen, selbstständige Berater:innen oder Anwält:innen sowie Anwaltskanzleien. Bislang müssen die Dienstleister zwar ihre Auftraggeber benennen. Es bleibt aber weitgehend im Dunkeln, worauf die Lobby-Auftragsarbeit genau abzielt und welchen finanziellen Umfang die Tätigkeiten im Auftrag der Kunden haben.

Zudem wurde in der Praxis im aktuellen Register deutlich, wie häufig es zu Kettenbeauftragungen kommt, wodurch kaum mehr kenntlich ist, wer eigentlich in wessen Auftrag unterwegs ist. Das ist etwa der Fall, wenn ein Unternehmen eine Agentur beauftragt, die eine andere Agentur unter Vertrag nimmt und die wiederum den ganzen oder einen Teil des Auftrags an eine Einzellobbyist:in weiterreicht. Genau hier setzt die Reform an: Künftig müssen Dienstleister pro Auftraggeber bzw. Auftrag aufschlüsseln, auf welche Themen und Gesetze der Lobbyauftrag abzielt und welche Finanzmittel sie dafür erhalten. Zusätzlich müssen die konkreten Personen benannt werden, die am Ende im Kontakt mit Abgeordneten oder Ministerien stehen, auch wenn es sich um Unterauftragnehmer handelt.

Fazit: Mit den vorgeschlagenen Maßnahmen wird die Transparenz über Lobbyismus im Auftrag deutlich erhöht und Beauftragungsketten besser nachvollziehbar. Gut!

3. Finanz-Angaben:

Auch bisher müssen Lobbyakteure Angaben dazu machen, wie viel sie für Lobbyarbeit ausgeben und wie sie sich finanzieren. Doch in der Praxis gibt es dabei mehrere Probleme. So kann sowohl die Angabe zu den Ausgaben als auch zur Finanzierung verweigert werden. Das hat dann zwar Konsequenzen, aber diese sind neben einer gewissen Prangerwirkung nicht besonders gravierend und zudem für verschiedene Akteursgruppen unterschiedlich relevant. Daher ist es gut, dass diese Verweigerungsoption künftig vollständig entfällt. Alle eingetragenen Akteure sind damit verpflichtet, ihre Lobbyausgaben zu benennen und die erforderlichen Angaben zu ihrer Finanzierung zu machen.

Doch da sind wir beim zweiten Problem: Welche Angaben zur Finanzierung werden überhaupt verlangt? Bisher waren die Regeln hier sehr unterschiedlich streng, je nachdem, wie sich jemand finanziert. Insbesondere für humanitäre oder andere gemeinnützige Organisationen, die sich hauptsächlich über Spenden finanzieren, wird aktuell ein unverhältnismäßig hoher Grad an Transparenz verlangt: Alle Spenden über der Schwelle von 20.000 Euro müssen namentlich offengelegt werden, egal ob die Spende von einer Privatperson oder von einem Unternehmen stammt. Wirtschaftsverbände müssen dagegen vergleichsweise wenig offenlegen, da sie sich in der Regel nicht über Spenden finanzieren. Es ist daher gut, dass künftig auch die Herkunft von Mitgliedsbeiträgen offengelegt werden muss. Allerdings nur, wenn der Betrag die Schwelle von 10.000 Euro und 10 Prozent der Gesamteinnahmen übersteigt.

Dieselbe hohe Schwelle gilt nun auch für Schenkungen bzw. Spenden. War die Offenlegungspflicht zuvor hier zu streng, schwingt das Pendel nun zu sehr in die andere Richtung. 10 Prozent ist eine sehr hohe Schwelle, sodass auch sehr große Zuwendungen künftig unsichtbar werden, insbesondere bei großen, finanzstarken Organisationen oder Verbänden. Die 10.000 Euro-Schwelle ist nur für Verbände und Organisationen relevant, die weniger als 100.000 Euro/Jahr einnehmen. Wir hätten hier eine Kombination aus absoluter und relativer Schwelle bevorzugt, da sehr große Zuwendungen im Einzelfall durchaus erheblichen Einfluss haben können. So war es übrigens noch in der vom Kabinett vor zwei Wochen verabschiedeten Fassung des Gesetzentwurfs vorgesehen.

Besonders ärgerlich ist, dass hier keine Unterscheidung zwischen Spenden von Privatpersonen und der Finanzierung durch Stiftungen, Unternehmen, Verbänden etc. gemacht wird. LobbyControl legt Spenden übrigens schon immer ab 10.000 Euro namentlich offen. Positiv beurteilen wir dagegen, dass künftig von allen eine genauere Aufschlüsselung verlangt wird, wie sich ihre Einnahmen zusammensetzen, also ob durch Mitgliedsbeiträge, wirtschaftliche Tätigkeit, öffentliche Gelder, Spenden etc. und dass die Gesamtsumme der Einnahmen genannt werden muss.

Fazit: Durchwachsen. Dass die Finanzangaben nun verpflichtend sind, ist gut und auch dass andere Einkommensarten erfasst werden und die Hauptfinanzierungsquellen angegeben werden müssen. Bedauerlich ist, dass nun insbesondere große Organisationen auch sehr hohe Zuwendungen nicht mehr benennen müssen.

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4. Transparenz über Drehtür-Effekt und Lobbytätigkeiten:

Eine durchweg zu begrüßende wirkliche Neuerung ist, dass ehemalige – und soweit zutreffend, auch aktuelle – politische Amts- und Mandatsträger:innen sowie weitere Beschäftigte in Parlament und Behörden künftig bis zu fünf Jahre nach ihrem Wechsel im Lobbyregister gesondert vermerkt werden müssen, wenn sie unmittelbar an der Interessenvertretung eines Lobbyakteurs beteiligt sind. Das ersetzt zwar keine verbesserte und ausgeweitete Karenzzeit-Regelung, insbesondere für das Leitungspersonal in den Ministerien, wie wir sie fordern. Aber es ergänzt sie auf eine sinnvolle Weise und erhöht deutlich die Transparenz darüber, welche ehemaligen Abgeordneten, Ministerialbeamten oder Parlamentsmitarbeitenden inzwischen als Lobbyist:innen tätig sind.

Dass zusätzlich auch aktuelle politische Amts-, Mandats- und Funktionsträger ausgewiesen müssen, ist ebenfalls rundheraus begrüßenswert und eine gute Ergänzung zu bestehenden Regeln für Nebentätigkeiten etwa bei Abgeordneten. Hilfreich ist in diesem Zusammenhang auch, dass künftig nicht mehr nur für die unmittelbare Interessenvertretung eingesetzte Beschäftigte namentlich benannt werden müssen, sondern auch Personen, die zum Beispiel in Aufsichtsräten sitzen und als solche Interessenvertretung betreiben. Die von der neuen Vorschrift vorgesehene Offenlegung personenbezogener Daten, schreibt der Gesetzgeber in der Begründung, „ist für die Stärkung der Transparenzwirkung des Lobbyregisters erforderlich.

Durch die Offenlegung werden wichtige Strukturen der Einflussnahme auf politische Willensbildung sichtbar.“

Fazit: Der Gesetzesbegründung können wir nur zustimmen, die Transparenzwirkung des Lobbyregisters wird damit deutlich erhöht. Damit wird erstmals konkret sichtbar werden, wie eng die personellen Verbindungen zwischen den politischen Institutionen und der Lobbyszene sind.

Neben den Inhalten gibt es auch einige grundsätzliche Änderungen, was als Lobbyarbeit zählt, wer sich registrieren muss und wie das Register geführt wird. Einiges bleibt dabei aber leider beim Alten. Die Reform ist hier deutlich schwächer als bei den Neuerungen zu den Registerinhalten.

5. Ausnahmen:

Mit den Arbeitgeberverbänden, den Gewerkschaften sowie den Kirchen sind drei der wichtigsten Akteursgruppen in der politischen Interessenvertretung bisher aus dem Lobbyregister-Gesetz ausgenommen. Das war bereits im Gesetzgebungsverfahren 2020/21 einer der großen Streitpunkte. FDP und Grüne, damals in der Opposition, kritisierten die pauschale Ausnahme damals lautstark. Im Ampel-Koalitionsvertrag wurde auch daher vereinbart, den Kreis der eintragungspflichtigen Interessenvertretungen „grundrechtsschonend und differenziert zu erweitern“.

Daher ist es besonders bedauerlich, dass die weiträumige pauschale Ausnahme nun bestehen bleibt. SPD und Innenministerium argumentieren hier, es wäre verfassungsrechtlich nicht anders möglich. Doch das ist keine unumstrittene Position. Das für Verfassungsfragen zuständige Justizministerium hätte ebenfalls keine grundlegenden Probleme gesehen, die Ausnahme zu streichen, so unsere Informationen. Gegebenenfalls hätte es genügt, die Pflicht zu bestimmten Angaben für Gewerkschaften und Co. zu reduzieren – das wäre dann eine grundrechtsschonende und differenzierte Erweiterung gewesen. Der Koalitionsvertrag wurde an dieser Stelle jedenfalls nicht so recht umgesetzt.

Positiv ist hingegen, dass die Ausnahme für Rechtsberatung oder -vertretung für einen Dritten leicht angepasst wurde. Zuvor mussten sich Anwält:innen nur dann registrieren, wenn sie Gesetze beeinflussen wollten. Nun gilt das auch für Entscheidungen der Bundesregierung allgemein. An dieser Stelle wurde die Ausnahme also tatsächlich reduziert.

Fazit: Dass sich die Ampel nicht getraut hat, die großräumige Ausnahme für Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften und Kirchen zu streichen, ist ärgerlich und nicht richtig. Die kleine Verbesserung bei den Anwält:innen ist hingegen gut.

6. Geltungsbereich:

Ein weiterer großer Streitpunkt beim letzten Gesetzgebungsverfahren war, inwieweit die Lobbyarbeit gegenüber den Bundesministerien vom Lobbyregister-Gesetz erfasst werden sollte. Erst sollte die Lobbyarbeit gegenüber der Regierung überhaupt nicht erfasst werden, nach viel Kritik einigten sich Union und SPD dann darauf, die Ministerien miteinzubeziehen, aber nur bis zu Ebene der Unterabteilungsleiter.

Die Union wollte partout nicht die gesamten Ministerien miteinbeziehen, also insbesondere die Referate, in denen hauptsächlich an den Gesetzen gearbeitet wird. Da die Union kein Teil der Ampel ist, sollte es also kein Problem sein, den Anwendungsbereich des Gesetzes entsprechend auszuweiten. In ihrem Koalitionsvertrag hat sich die Ampel auch genau das vorgenommen. Dort steht explizit, dass künftig Kontakte zu Ministerien ab Referentenebene einbezogen werden sollen. Geradezu erstaunlich ist, dass das nun so nicht im Gesetzentwurf vorgesehen ist.

Anscheinend gab es in der Ampel nun doch Bedenken, sodass man von den Unterabteilungsleitern zwar eine Hierarchiestufe runtergeht, bis zu den Referatsleitungen, aber eben nicht bis zur Referentenebene. Auch in diesem Punkt möchte die Ampel ihren Koalitionsvertrag also offenbar nicht umsetzen. Interessanterweise war in der vom Kabinett beschlossenen Fassung noch von der Referentenebene die Rede, die Änderung mit der Referatsleitungsebene kam also recht spontan.

Fazit: Es ist nicht nachvollziehbar, warum der Koalitionsvertrag an dieser Stelle nicht umgesetzt wird. Nicht gut.

7. Kontrolle und Aufsicht:

Ein kritischer Punkt bei jedem Gesetz ist, wie gut die Einhaltung der Vorschriften kontrolliert wird und ob die Sanktionen bei Regelverstößen wirksam genug sind. Wie bereits vom EU-Transparenzregister bekannt, leidet auch das deutsche Register seit Einführung unter vielen Einträgen, die eigentlich nicht ganz korrekt, unvollständig oder völlig unplausibel sind.

Das hat auch der Gesetzgeber festgestellt und formuliert in der Gesetzesbegründung recht diplomatisch: „In der bisherigen Anwendungspraxis des Lobbyregister ist aufgefallen, dass Registereinträge ein sehr unterschiedliches Niveau der Datenqualität haben.“ Mit der Reform erhält die Bundestagsverwaltung als registerführende Stelle mehr Kompetenzen, unrichtigen Einträgen auch selbstständig nachzugehen und auch mehr personelle Ressourcen. Künftig kann sie auch unabhängig von externen Hinweisen, Einträge auf Plausibilität prüfen und von den Lobbyakteuren Nachweise für die Angaben verlangen.

Fazit: Die erweiterten Prüf- und Kontrollkompetenzen für die Verwaltung sind gut und werden sich nun in der Praxis bewehren müssen.

Insgesamt wurde die Reform des Lobbyregisters mit diesem Gesetzentwurf auf einen guten Weg gebracht. Neben den hier erläuterten Änderungen gibt es viele kleinere gute Änderungen und „quality of life improvements“, wie manche sagen würden.

Der Bundestag hat nun noch die Chance, die bestehenden Schwachpunkte etwa bei den Ausnahmen anzugehen, sollte den Entwurf aber zugleich nicht weiter verwässern.

Wichtig bleibt auch die Ergänzung um den ebenfalls im Koalitionsvertrag vereinbarte Regelung zu einer Lobby-Fußspur für Gesetze.

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