In den letzten Monaten erschütterte eine beispiellose Serie von Korruptions- und Lobbyskandalen in CDU und CSU das Land. Unionsabgeordnete nutzten ihr Mandat, um sich persönlich zu bereichern und vermengten Politik mit geschäftlichen Interessen. Zusätzlich empörend war und ist, dass es bei einigen der Skandale um Geschäfte mit Schutzmasken ging, die pandemische Notlage also zum persönlichen Vorteil ausgenutzt wurde. Aber es waren nicht nur die Maskendeals, sondern auch die Lobbyarbeit für das autokratisch regierte Aserbaidschan, wegen der gegen mehrere Abgeordnete inzwischen staatsanwaltschaftlich ermittelt wird. Diese Skandale beschädigten die Demokratie und das Ansehen des Parlaments und der Bundestagsabgeordneten insgesamt.

Nun werden mit der Verschärfung des Abgeordnetengesetzes erste gesetzgeberische Konsequenzen gezogen. Das ist gut, auch wenn viele der nun gestopften Regelungslücken lange bekannt waren und von LobbyControl und anderen Organisationen, darunter das Antikorruptionsgremium des Europarats, sowie aus der Opposition heraus seit Jahren darauf hingewiesen wurde. Es ist bedauerlich, dass es erneut schwerwiegende Skandale brauchte, damit CDU und CSU zu Regelverschärfungen und mehr Transparenz bereit sind. Regelungen, die zumindest einen Teil der Skandale wahrscheinlich verhindert hätten.

Im Ergebnis enthält der Gesetzentwurf, der von der Koalition gemeinsam mit Linken und Grünen in den Bundestag eingebracht wurde, viele gute und sinnvolle Neuerungen. Viele Vorschriften, die bisher lediglich in den Verhaltensregeln des Bundestags festgeschrieben waren, erhalten nun Gesetzeskraft und werden ausgebaut. Am Mittwoch dieser Woche findet die öffentliche Anhörung zum Gesetzentwurf statt, an der wir teilnehmen und den Abgeordneten unsere Forderungen erläutern werden. Aus diesem Anlass geben wir hier einen Überblick und die neuen Regeln, Vor- und Nachteile und zeigen auf, an welchen Stellen darüber hinaus weiterhin Handlungsbedarf besteht.

Das sind die wichtigsten geplanten Neuerungen im Abgeordnetengesetz

Verbot von entgeltlichen Lobbytätigkeiten neben dem Mandat:

Dieses Verbot gehört zu den zentralen Konsequenzen aus der Maskenaffäre, weist aber auch darüber hinaus. Es ist gut, dass dieses Verbot nun gesetzlich festgeschrieben wird, da bezahlte Lobbyarbeit gegenüber Bundesregierung und Bundestag einen unauflösbaren Interessenkonflikt mit der Rolle des unabhängigen Abgeordneten darstellt. Wichtig ist, dass das Gesetz dies nun klipp und klar untersagt und dabei auch explizit die Lobbyarbeit gegenüber der Bundesregierung, samt allen Ministerien und nachgeordneten Behörden, untersagt.

Untersagt wird künftig aber nicht nur, dass Abgeordnete Lobbyarbeit betreiben, sondern auch dass sie Dritte, also beispielsweise ein Unternehmen, in dieser Hinsicht beraten. Die Gesetzesbegründung formuliert hier klar: „Dabei ist es nicht entscheidend, ob die Mitglieder des Bundestages die Interessenvertretung selbst betreiben oder Dritte beraten, wie diese ihre Interessen vertreten können.“ Damit würden Abgeordnete, die meinen, im Nebenjob Lobbyakteuren als „Berater“ Hilfestellung bei ihrer Lobbyarbeit geben zu müssen, künftig klar einen Gesetzesverstoß begehen.

Ein kleines, aber nicht zu unterschätzendes Detail ist, dass das Verbot auch nicht umgangen werden kann, indem als Gegenleistung für Lobbyarbeit oder Lobby-Beratung erfolgte Zuwendungen oder andere Vermögensvorteile erst nach dem Ausscheiden aus dem Bundestag gewährt werden.

Nicht betroffen von dem neuen Verbot sind ehrenamtliche Tätigkeiten. Als ehrenamtlich werden Tätigkeiten definiert, für die Aufwandsentschädigung bis zu einem Zehntel der Abgeordnetenentschädigungen gewährt werden. Allerdings können auch durch ehrenamtliche Lobbyarbeit problematische Interessenkonstellationen entstehen, insbesondere wenn Abgeordnete ehrenamtliche Leitungsfunktionen in Verbänden oder Organisationen übernehmen und damit qua Funktion deren Interessen verpflichtet sind. Deshalb ist Transparenz hier sehr wichtig, damit eine zu große Nähe zu Einzelinteressen öffentlich thematisiert und kritisiert werden kann.

Vortragshonorare:

Neben der bezahlten Lobbytätigkeit wird ebenfalls künftig weitgehend verboten, dass Abgeordnete für Vorträge Honorare erhalten. Erlaubt sind Honorare nur dann, wenn der Vortrag nichts mit der politischen Arbeit zu tun hat,  wenn z.B. ein Finanzpolitiker nebenbei ein ausgewiesener Experte für Zierfische ist und auf Zierfisch-Konferenzen ein gefragter Redner ist. Redet aber eine Gesundheitspolitikerin über Gesundheitspolitik, darf sie sich künftig nicht mehr dafür bezahlen lassen. Konkret formuliert der Gesetzentwurf, dass solche Honorare für Vorträge verboten sind, die „im Zusammenhang mit der parlamentarischen Tätigkeit“ stehen.

Über hochdotierte Vorträge wurde in der Vergangenheit immer wieder zu Recht kritisch diskutiert, man erinnere sich etwa an die horrend hohen Honorare des ehemaligen SPD-Finanzpolitikers und Kanzlerkandidaten Peer Steinbrück. Steinbrück hatte u.a. von Finanzdienstleistern oft 15.000 Euro oder mehr für einen Vortrag erhalten. Aktuell gehört Christian Lindner zu den gefragtesten Rednern, allein bei der der BBBank aus Karlsruhe hielt er im Jahr 2019 fünf Vorträge. Sein übliches Honorar scheint in der Stufe 3 zu liegen (zwischen 7.000 und 15.000 Euro). Insgesamt hielt Lindner in dieser Wahlperiode 75 bezahlte Vorträge, wobei ab 2020 durch die Corona-Pandemie ein deutlicher Rückgang der Vortragstätigkeit festzustellen ist.

Durch hohe Vortragshonorare können ebenfalls Interessenkonflikte entstehen, insbesondere wenn der Geldgeber ein spezifisches Interesse an der politischen Arbeit der/des Abgeordneten hat. Diejenigen, die es sich leisten können, können sich mit solchen Summen einen direkten und privilegierten Zugang zu Abgeordneten schaffen. Außerdem ist es schlicht nicht nachvollziehbar, warum es eine private Nebentätigkeit sein soll, wenn Abgeordnete zu Vorträgen eingeladen werden, gerade weil sie Abgeordnete sind und dann dort über die Themen sprechen, mit denen sie sich als Abgeordnete beschäftigen. Aus diesen Gründen ist es sehr begrüßenswert, dass solche Vortragshonorare künftig verboten sind.

Geldspenden an Abgeordnete verboten:

Bisher können Abgeordnete für ihre politische Arbeit Geldspenden erhalten. Erst ab 5.000 Euro müssen solche Abgeordneten-Spenden dem Bundestagspräsidenten angezeigt werden, und erst ab 10.000 Euro unter Angabe der Herkunft veröffentlicht werden. Diese Praxis hatte unter anderem das Antikorruptionsorgan des Europarats GRECO bereits vor Jahren kritisiert. Der Gesetzentwurf sieht nun vor, dass Geldspenden an Abgeordnete vollständig verboten werden. Weiter möglich bleiben Sachspenden und geldwerte Zuwendungen, die künftig bereits ab einem Gegenwert von 1.000 Euro dem Bundestagspräsidenten angezeigt werden müssen und ab 3.000 Euro veröffentlicht werden. Hierbei handelt es sich zum Beispiel um die Übernahme von Reise- und Übernachtungskosten, wenn Abgeordnete zu Veranstaltungen etc. eingeladen werden. Da solche Einladungen zu Reisen auch von Lobbyakteuren ausgesprochen werden und zu Interessenkonflikten führen können, wäre eine weitere Absenkung der Veröffentlichungsschwelle wünschenswert. Wenn der Gesetzgeber hier schon ansetzt, dann doch bitte richtig. Es ist nicht nachvollziehbar, warum ab 1.000 Euro zwar an den Bundestagspräsidenten gemeldet werden muss, aber erst ab 3.000 Euro veröffentlicht wird. Beides ist zwar deutlich besser als bisher, aber eine Veröffentlichung ebenfalls ab 1.000 Euro wäre konsequenter.

Veröffentlichung auf Euro und Cent:

Bisher müssen Abgeordnete Nebenverdienste lediglich in zum Teil recht groben Stufen angeben. Die höchste Stufe (Stufe 10)  ist zudem nach oben offen. Einkünfte unter 10.000 Euro/Jahr oder 1.000 Euro/Monat müssen gar nicht vermerkt werden. Dieses System, das viel Raum für Intransparenz ermöglicht hat, wird nun ebenfalls abgeschafft. Künftig müssen Einkünfte auf Euro und Cent genau veröffentlicht werden. Das ist konsequent und sinnvoll, die betragsgenaue Veröffentlichung der Einkünfte hatten wir lange gefordert und sind daher froh, dass dies nun endlich umgesetzt wird. Sehr gut ist auch, dass damit auch sehr hohe Einkünfte sichtbar werden. Zudem müssen Einkünfte nun bereits ab 3.000 Euro/Jahr veröffentlicht werden, das ist eine deutliche Absenkung. Die Schwelle von 1.000 Euro/Monat bleibt allerdings bestehen. Diese hätte durchaus ebenfalls abgesenkt werden sollen, auch da auf diese Weise Einkünfte von bis zu 12.000 Euro im Jahr nicht veröffentlicht werden, wenn sie monatlich eingehen. Der Abstand zu den 3.000 Euro/Jahr für unregelmäßige Einkünfte ist dadurch sehr hoch.

Herkunft der Nebeneinkünfte:

Eine besondere Problematik entsteht, wenn Abgeordnete freiberuflich etwa als Beraterin oder Anwalt neben dem Mandat Kund:innen oder Mandant:innen betreuen. Bisher ist es so, dass Abgeordnete, die sich auf gesetzliche Zeugnisverweigerungsrechte oder vertragliche Verschwiegenheitspflichten berufen können, keine weiteren Angaben über ihre Vertragspartner:innen machen müssen. Künftig muss zumindest – in der Regel – die Branche veröffentlicht werden, aus der die Kund:innen stammen. Das ist zwar ein Fortschritt, aber da gerade solche Beratungstätigkeiten eine wichtige Rolle bei den Skandalen der letzten Wochen spielten, wäre hier aus unserer Sicht eine weitergehende Regelung nötig gewesen. Abgeordnete, die sich nicht auf gesetzliche Verweigerungsrechte berufen können, sollten keine vertragliche Verschwiegenheit geltend machen können. Zumindest gegenüber der Verwaltung sollte benannt werden, wer tatsächliche Vertragspartner sind. So könnte das Verbot lobbybezogener Beratung deutlich besser überprüft und durchgesetzt werden.

Unternehmensbeteiligungen und Einkünfte daraus:

Deutlich ausgeweitet wird nach dem Gesetzentwurf die Transparenz darüber, an welchen Kapital- oder Personengesellschaften Abgeordnete beteiligt sind. Solche Beteiligungen können ebenso wie Nebentätigkeiten zu Interessenkonflikten führen. Daher ist es gut, dass Beteiligungen künftig umfassender offengelegt werden müssen und zwar bereits ab 5 Prozent statt bisher 25 Prozent und dies für alle Arten der Beteiligung, nicht nur für Stimmrechte wie bisher. Erstreckt wird die Transparenz auch auf die Beteiligungen einer Beteiligungsgesellschaft (soweit diese wiederum mehr als 5 Prozent betragen). Umfassender als bisher müssen auch Einkünfte aus solchen Beteiligungen angezeigt und veröffentlicht werden.

Optionen auf Gesellschaftsanteile:

Erhält ein:e Abgeordnete:r für eine Nebentätigkeit keine direkte Entlohnung, sondern Optionen auf die Einräumung von Geschäftsanteilen, muss dies nun ebenfalls angezeigt und veröffentlicht werden, auch wenn sich der Gegenwert nicht genau beziffern lässt. Dies regeln zu wollen wurde von der CDU bereits nach der Affäre um Phillip Amthor versprochen. Der Prozess zog sich aber hin, sodass die Neuregelung nun mit den weitaus umfassenderen Verschärfungen erfolgt. Amthor hatte, wie sicherlich noch vielen in Erinnerung, vom US-amerikanischen Start-Up Augustus Intelligence Aktienoptionen erhalten, nachdem er sich bei Wirtschaftsminister Altmaier für das Unternehmen stark gemacht hatte. Nach den aktuellen Regeln musste Amthor diese Aktienoptionen nicht anzeigen. Diese Lücke wird nun endlich ausgebessert.

Interessenkonflikte:

Trotz der neuen Verbote und der erweiterten Transparenz sind Interessenkonflikte auch zukünftig nicht ausgeschlossen. Bereits in ihrem Bericht von 2014 bemängelte die Staatengruppe gegen Korruption des Europarats (GRECO) den Umgang mit Interessenkonflikten im Bundestag. Bisher liegt es an den Abgeordneten selbst, vor Ausschusssitzungen eine Interessenverknüpfung anzumelden – wenn diese nicht aus den bereits getätigten Angaben hervorgeht. Hier sieht das neue Gesetz nun vor, dass solche Interessenverknüpfungen grundsätzlich vor Ausschussberatungen anzuzeigen sind.

Kritisch sehen wir, dass es auch in schwerwiegenden Fällen keine weiteren Folgen gibt. Der Bundestag sollte hier weiter gehen und verschiedene Formen des Interessenkonflikts klarer fassen und Konsequenzen daraus definieren. Auch dazu hatte GRECO in ihrem Bericht aufgerufen. Jenseits der reinen Benennung von Interessenkonflikten sollte der Bundestag eine Befangenheitsregel entwickeln, nach der sich Abgeordnete mit gravierenden Interessenkonflikten aus bestimmten Prozessen heraushalten müssen, sofern der Konflikt nicht anderweitig gelöst werden kann. In Österreich beispielsweise kann der aus dem Parlament heraus gewählte Unvereinbarkeitsausschuss über die Zulässigkeit der Ausübung einer bestimmten Tätigkeit entscheiden.

Sicherlich kann es keine Lösung sein, Abgeordnete pauschal von Beratungen oder Abstimmungen auszuschließen, wenn sie als Zugehörige einer Teilöffentlichkeit, etwa durch ihren Beruf, von einem Gesetz oder einer Entscheidung selbst indirekt betroffen sind. Aber für herausgehobene Positionen, etwa für Berichterstatter:innen, sollte es strengere Regeln geben. So sollte es beispielsweise nicht möglich sein, Berichterstatter:in in einem Vergabeverfahren zu sein, wenn die oder der Betroffene zugleich mit einem der beteiligten Unternehmen direkt verbunden ist und Nebeneinkünfte von dort bezieht.

Sanktionen und Durchsetzung der Regeln:

Halten sich Abgeordnete nicht an die gesetzlichen Vorschriften, gibt es künftig strengere Sanktionen. Neu ist, dass ein Ordnungsgeld nicht mehr nur bei einer Verletzung der Transparenzpflichten verhängt werden kann. Künftig kann ein solches Ordnungsgeld bis zur Hälfte der jährlichen Abgeordnetendiät auch dann ausgesprochen werden, wenn Abgeordnete sich nicht an das Verbot der bezahlten Lobbytätigkeit halten oder regelwidrig Vortragshonorare kassieren. Auch der Missbrauch der Mitgliedschaft im Bundestag zu geschäftlichen Zwecken kann eine solche Strafe nach sich ziehen. Zudem sind Einnahmen, die aus untersagten Tätigkeiten stammen, künftig an den Bundestag abzuführen. Damit werden die Sanktionen deutlich verschärft.

Für die Wirksamkeit der Regeln ist aber mindestens ebenso bedeutsam, wie sie kontrolliert werden. Eine unabhängigere Stelle als die der Bundestagsverwaltung mit ausreichenden personellen Ressourcen und erweiterten Befugnissen zur Überprüfung der Angaben wäre hier wichtig. Klar muss sein, dass es sich bei Regelverletzungen nicht um Kavaliersdelikte handelt, über die man auch mal hinwegsehen kann. Sie müssen streng geahndet werden. Da es zunächst keine neue Stelle, etwa in Form eines Beauftragten für Transparenz und Integrität, geben wird, liegt es nun an der Bundestagsverwaltung das möglichste zu tun, die Regeln durchzusetzen und bei Unstimmigkeiten in den Angaben der Abgeordneten entschiedener als bisher nachzuhaken. Die Verwaltung sollte verpflichtet werden, Auskünfte über ihre Tätigkeiten zur Durchsetzung der Regeln zu geben.

Weitere Schritte nötig

Mit dem neuen Abgeordnetengesetz gelingt trotz einiger Abstriche ein deutlicher Schritt für Integrität und Transparenz in der Politik. Doch die Problematik der illegitimen Verquickung von Interessen, der unzureichenden Korruptionsbekämpfung und der einseitigen Einflussnahme macht weitere Schritte nötig. Die Politik ist gefordert, verloren gegangenes Vertrauen nun durch entschiedene Transparenz- und Lobbyreformen zurückzugewinnen. Mit dem gerade beschlossenen Lobbyregister und dem nun verschärften Abgeordnetengesetz sind erste Schritte gemacht. Die Verhandlungen über einen verschärften und verbesserten Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung und –bestechlichkeit sollten nun zügig als nächstes vorangetrieben werden. Es reicht nicht aus, nur das Strafmaß zu erhöhen. Der Tatbestand selbst muss praxistauglicher gestaltet werden, sodass zum Beispiel auch dann ermittelt werden kann, wenn der Vorteil erst nach einer damit zusammenhängenden Handlung gewährt wird.

Während bei den Abgeordnetenregeln mit dem neuen Gesetz nun lang bekannte Löcher gestopft werden, steht das im Bereich der politischen Parteien noch aus, obwohl die Defizite dort ebenfalls seit Jahren bekannt sind. Den zahlreichen Ankündigungen, das Parteisponsoring endlich transparent zu machen, sind bisher keine Taten gefolgt. Die Zeit dafür ist reif: Parteispenden müssen ab geringeren Schwellen veröffentlicht werden und in ihrer Höhe gedeckelt werden. Wir erwarten insbesondere von CDU und CSU und SPD in dieser Hinsicht noch in dieser Legislaturperiode klare Schritte.

An dieser Stelle: Vielen Dank an alle, die unseren Appell „Klare Kante gegen Lobbyskandale“ unterzeichnet haben. Gemeinsam mit Campact konnten wir bisher über 196.000 Unterschriften sammeln. Mit dem neuen Abgeordnetengesetz sind zwei zentrale Forderungen des Appells umgesetzt. Final beschlossen werden soll das Gesetz nach aktueller Planung noch im Mai.